Về đầu tư theo phương thức hợp tác công tư (PPP)

 Theo Ngân hàng Thế giới, PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành. Định nghĩa này có hai khía cạnh cần được lưu ý: Nhà đầu tư nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân.

Ưu điểm chính của PPP là có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ. Chính phủ chỉ cần tập trung vào việc quản lý dự án mà không cần phải dựa vào nguồn lực của mình để thực hiện dự án. Bởi vậy, tài sản, nguồn lực của Chính phủ được sử dụng hiệu quả hơn, nâng cao chất lượng của các cơ sở công cộng và dịch vụ công được nâng cao. Mặt khác, việc sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khu vực tư nhân, kỹ thuật, sáng tạo và đổi mới, các dịch vụ công có thể được thực hiện nhiều hơn.

Thông qua PPP, Chính phủ và các khu vực tư nhân có thể chia sẻ rủi ro ở các giai đoạn khác nhau. Khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án công, rủi ro của việc vượt quá chi phí vốn và chậm tiến độ của dự án có thể được giảm mạnh. Đồng thời, cùng với việc hoàn thành thiết kế, xây dựng và vận hành các dự án PPP, khu vực tư nhân có thể giúp tạo ra một mô hình cấu trúc dịch vụ công với một hệ thống phân cấp hiệu quả hơn.
PPP đã góp phần tích cực vào việc hoàn thiện số lượng, chất lượng, kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, việc triển khai các dự án PPP còn một số tồn tại, bất cập như việc lựa chọn nhà đầu tư vẫn phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức. Đa số các dự án PPP áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn nhiều rủi ro dẫn đến tình trạng lãng phí, thất thoát vốn do chọn lựa nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư kéo dài.
Hạn chế trong khâu lựa chọn dự án, chuẩn bị dự án, nhiều danh mục dự án kêu gọi đầu tư được phê duyệt nhưng đến nay kết quả thu hút đầu tư còn hạn chế. Việc lựa chọn dự án còn nóng vội dẫn đến công tác chuẩn bị dự án, thẩm định dự án còn chưa khảo sát kỹ, chưa lấy ý kiến rộng rãi đến người dân. Trong quá trình thực hiện dự án, thiếu cơ chế người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước.
Các công cụ tài chính để chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đầu tư và đảm bảo rủi ro cho nhà đầu tư không đủ nguồn lực để bố trí, công tác chuẩn bị dự án chưa được thực hiện bài bản một phần do chưa có nguồn lực bố trí để lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi. Đồng thời, dự án PPP kém hấp dẫn nhà đầu tư do thiếu cơ chế bố trí vốn đầu tư công tham gia đầu tư trong dự án PPP cũng như thiếu công cụ chia sẻ rủi ro cho dự án (bảo lãnh doanh thu, lưu lượng, chuyển đổi ngoại tệ, thay đổi quy hoạch...).
Vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn chưa rõ ràng; còn thiếu, cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia thực hiện dự án; Thiếu cơ chế giám sát, đặc biệt là các cơ chế giám sát doanh thu của nhà đầu tư, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Nhằm củng cố cơ chế quản lý các dự án PPP, ngày 18/6/2020, Quốc hội khóa XIV đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) số 64/2020/QH14 được qua tại kỳ họp thứ 9 với 11 chương và 101 điều, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2021. Trong đó Luật PPP đưa ra một số quy định mới so với quy định cũ (Nghị định số 63/2018/NĐ-CP) như sau:
1. Về khái niệm: Luật PPP đưa ra khái niệm thống nhất về đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP (quy định tại Khoản 10, Điều 3 Luật PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP (trước đây dự án PPP là hợp tác giữa nhà nước với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án).
2. Về lĩnh vực đầu tư: Luật PPP rút gọn các lĩnh vực để tập trung đầu tư vào 05 lĩnh vực thiết yếu gồm: (1) Giao thông; (2) Lưới điện, nhà máy điện; (3) Thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; (4) Y tế, giáo dục - đào tạo; (5) Hạ tầng công nghệ thông tin. (trước đây Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định 07 lĩnh vực đầu tư theo PPP).
3. Về quy mô đầu tư: Nhằm tập trung nguồn lực, tránh dàn trải Luật PPP quy định thực hiện đầu tư PPP đối với dự án có tổng mức đầu tư từ 200 tỷ đồng, trừ dự án ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo (từ 100 tỷ đồng trở lên), nhưng lưu ý quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu đối với từng lĩnh vực do Thủ trướng Chính phủ quy định (trước đây Nghị định số 63/2018/NĐ-CP không giới hạn tổng mức đầu tư các dự án PPP).
4. Phân loại dự án PPP: Khác với quy định trước đây theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP dự án PPP được phân loại theo pháp luật đầu tư công, Luật PPP quy định việc phân loại dự án gắn với thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư (Quốc hội; Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan trung ương và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh).
5. Bổ sung quy định về Hội đồng thẩm định dự án PPP: Luật PPP quy định 3 cấp Hội đồng thẩm định (nhà nước, liên ngành và cơ sở) dự án PPP tương ứng 3 cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP để đảm bảo tính chặt chẽ, hiệu quả và khả thi trước khi dự án PPP đưa ra thị trường, thu hút đầu tư (trước đây hội đồng thẩm định dự án PPP gắn liền với các dự án đầu tư công).
6. Vốn nhà nước trong dự án PPP: Luật PPP quy định rõ vốn nhà nước trong dự án PPP và phương án quản lý từng hình thức hỗ trợ, tham gia vốn nhà nước; đặc biệt, trong Luật quy định hạn mức tham gia trong dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án (Nghị định 63/2018/NĐ-CP: không có quy định về mức vốn NSNN tham gia dự án PPP, nhưng có yêu cầu không áp dụng đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất và thực hiện chỉ định thầu).
7. Lựa chọn nhà đầu tư: Trước đây lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP thực hiện theo quy định của Luật Đấu thầu, nhưng hiện nay Luật PPP thực hiện theo quy định riêng bảo đảm tính thống nhất, chỉnh thể và tính liên tục của quy trình thực hiện một dự án PPP. Theo đó, có 4 hình thức lựa chọn nhà đầu tư được áp dụng trong đầu tư theo phương thức PPP gồm: Đấu thầu rộng rãi; Đàm phán cạnh tranh; Chỉ định nhà đầu tư; Lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt.
8. Cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu: Đây là một cơ chế mới, quan trọng và chưa có trong các quy định trước đây, Luật PPP quy định cơ chế chia sẻ tăng (doanh thu tăng trên 125%), giảm doanh (doanh thu giảm dưới 75%) thu để giảm thiểu rủi ro cho dự án PPP, đặc biệt các rủi ro do từ những thay đổi từ phía Nhà nước.
9. Huy động vốn của doanh nghiệp dự án: Bên cạnh kênh huy động vốn truyền thống từ ngân hàng, Luật PPP cho phép doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thực hiện dự án PPP. Đây cũng là nội dung mới và đảm bảo theo thông lệ quốc tế, cũng như tạo thuận lợi cho doanh nghiệp kêu gọi vốn.
10. Kiểm toán Nhà nước đối với dự án PPP: Luật PPP quy định cụ thể phạm vi, nội dung Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán đối với dự án PPP đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tham gia vào dự án PPP; ngân sách nhà nước dùng để chia sẻ phần giảm doanh thu; và giá trị tài sản khi được chuyển giao cho Nhà nước.
11. Luật PPP không còn dự án thực hiện theo hợp đồng BT (xây dựng - chuyển giao): kể từ ngày Luật công bố, sẽ dừng nghiên cứu mới các dự án BT. Thực tế ở các địa phương hầu hết các dự án PPP thời gian vừa qua đều thực hiện theo hình thức hợp đồng BT. Nên khi Luật có hiệu lực sẽ thay đổi căn bản cơ cấu các loại hợp đồng dự án PPP ở địa phương.

Phòng Thanh tra

Tin tức khác cùng chuyên mục