Cần thống nhất trong quản lý nợ công

Thảo luận tại phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) về dự án Luật Quản lý nợ công (sửa đổi) vào sáng 20/3, một số ý kiến thống nhất về việc giữ nguyên phạm vi nợ công, không đưa nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN), Ngân hàng Nhà nước (NHNN) vào nợ công. Tuy nhiên, UBTVQH đề nghị Chính phủ nghiên cứu thống nhất một đầu mối quản lý nợ công tránh tình trạng nhiều cơ quan cùng có quyền đi vay nợ, dẫn đến khó quản lý, giám sát, làm phân tán nguồn lực.
P:\NAM 2017\2. TIN BAI\1. PHONG BAO CHI\2. Hoang Minh Tuan\Thang 3\dinh tien dung.jpg
Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng trình bày tờ trình của Chính phủ về dự án Luật tại phiên họp (Ảnh QH)
Khắc phục nhiều bất cập trong quản lý nợ công
Trình bày tờ trình của Chính phủ về dự án Luật tại phiên họp, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho biết, việc sửa đổi Luật Quản lý nợ công (QLNC) 2009 là cần thiết để phù hợp với các quy định của Hiến pháp 2013 và thống nhất với hệ thống pháp luật có liên quan mới ban hành. Đồng thời, sửa đổi Luật cũng nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế liên quan đến phạm vi, công cụ QLNC; quy định về cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ, vay nợ của chính quyền địa phương; phân định giữa quản lý ngân sách, đầu tư công và QLNC….
Theo tờ trình của Chính phủ, công tác QLNC thời gian qua đã bộc lộ một số bất cập chủ yếu như nợ công tăng nhanh, áp lực trả nợ trong ngắn hạn lớn, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ; việc quản lý, sử dụng vốn vay còn bất cập; phân bổ vốn đầu tư từ nguồn vốn vay nợ công còn dàn trải và hiệu quả đầu tư chưa cao; đã phát sinh những rủi ro từ các dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ và vốn vay Chính phủ bảo lãnh dẫn đến không trả được nợ, Chính phủ phải trả nợ thay; thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối nghĩa vụ trả nợ...
Nguyên nhân chủ yếu là do mô hình tăng trưởng dựa vào vốn là chính, áp lực vốn đầu tư lớn trong khi tích lũy nội địa nền kinh tế còn mỏng. Bên cạnh đó, còn do nhận thức về nợ công còn hạn chế, phần nào vẫn còn tâm lý “bao cấp” từ nhà nước, nhất là vốn ODA và trái phiếu Chính phủ (TPCP); năng lực của một số chủ dự án còn hạn chế; vẫn còn tình trạng thất thoát, lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư công; chức năng, nhiệm vụ QLNC còn chồng chéo, chưa gắn trách vay và trả nợ với việc phân bổ, sử dụng nợ công….
Để khắc phục những bất cập trên, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, dự thảo Luật đã được sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung mới về chỉ tiêu an toàn, chiến lược, chương trình và kế hoạch vay trả nợ công; về các vấn đề liên quan đến huy động vốn vay, vay về cho vay lại, cấp bảo lãnh cho Chính phủ; quản lý rủi ro nợ công…
P:\NAM 2017\2. TIN BAI\1. PHONG BAO CHI\2. Hoang Minh Tuan\Thang 3\hai - tv8luatqlnc.jpg
Chủ nhiệm UBTCNS Nguyễn Đức Hải trình bày báo cáo thẩm tra (Ảnh QH)
Thống nhất một đầu mối quản lý nợ công là thông lệ quốc tế
Qua thẩm tra dự thảo Luật, Thường trực Uỷ ban Tài chính ngân sách (UBTCNS) tán thành sự cần thiết sửa đổi Luật và đánh giá ban soạn thảo đã có quá trình chuẩn bị công phu từ khâu tổng kết, đánh giá, rà soát pháp luật, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, xây dựng dự thảo, tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến góp ý của các đối tượng có liên quan, đánh giá tác động dự án Luật.
Theo UBTCNS, nội dung của dự thảo Luật đã thể hiện tương đối bao quát các vấn đề liên quan đến QLNC, luật hóa nhiều nội dung hiện đang được quy định tại các văn bản dưới luật, các quy định về cơ bản phù hợp thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, với tính chất là đạo luật điều chỉnh nội dung phức tạp, liên quan trực tiếp đến việc huy động, quản lý sử dụng các nguồn lực, đến an ninh tài chính quốc gia, Thường trực UBTCNS cho rằng, một số vấn đề cần được tiếp tục rà soát, hoàn chỉnh. Trong đó, một yêu cầu được nhấn mạnh là thống nhất trong quản lý nợ công. Tại dự thảo quy định Bộ Tài chính là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công và Bộ Kế hoạch và Đầu tư thực hiện quản lý nhà nước về vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài. Tuy nhiên, UBTCNS đề nghị sửa đổi theo hướng giao Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối thực hiện chức năng QLNC, đại diện đàm phán, ký kết các hiệp ước vay nợ và quản lý tập trung các nguồn lực nợ công.
UBTCNS lý giải, việc quản lý tập trung thống nhất này là nhằm thể chế hóa yêu cầu đặt ra trong Nghị quyết 07/NQ-TW, theo đó phải sớm khắc phục tình trạng “quản lý đầu tư công, nợ công còn chồng chéo, chưa gắn trách nhiệm cân đối ngân sách, vay và trả nợ với phân bổ, sử dụng vốn”.
Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy việc thực hiện theo luật hiện hành đã dẫn đến công tác QLNC trong đó có huy động, quản lý vốn vay còn phân tán, thiếu tập trung, việc phối hợp chưa chặt chẽ nên công tác theo dõi, tổng hợp, xác định trách nhiệm,... còn khó khăn, bất cập. Hơn nữa, đây cũng là thông lệ tốt được nhiều nước trên thế giới đã và đang thực hiện.
Ủng hộ quan điểm này, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển phân tích, mặc dù tờ trình của Chính phủ đề nghị giữ nguyên mô hình quản lý với lý do để tránh xáo trộn, tuy nhiên hiện nay ODA là do Bộ Kế hoạch và Đầu tư quản lý, nợ các định chế tài chính thì liên quan đến Ngân hàng Nhà nước, như vậy chưa thể là thống nhất quản lý. “Vay ODA, vay Ngân hàng Thế giới.... phải thống nhất về quản lý. Không thể ai cũng vay được, một nhà có mấy người vay, nhưng một người trả nợ”, Phó Chủ tịch Quốc hội nói.
Chủ nhiệm UBTCNS Nguyễn Đức Hải cũng cho biết, cơ quan thẩm tra thường “phải xâu cả 3 đầu mối” khi thẩm định về ngân sách. Khi lập dự toán, quyết toán về ODA, nợ công rất vênh nhau. Bộ Tài chính không thể nắm được hết mà hầu như chỉ quản lý về chi thường xuyên ở trung ương và địa phương.
“Nguyên tắc quản lý hành chính là mỗi người chỉ làm một việc, không phải một việc chia ra nhiều người. Tài chính phải làm tài chính, kế hoạch làm kế hoạch. Ngân hàng quản lý tiền tệ, nước nào cũng vậy. Thông lệ quốc tế là giao một đầu mối thống nhất”, Chủ nhiệm Nguyễn Đức Hải khẳng định và cho biết thêm, đây cũng là khuyến nghị của Giám đốc quốc gia Ngân hàng Thế giới đối với chính sách QLNC của Việt Nam.
P:\NAM 2017\2. TIN BAI\1. PHONG BAO CHI\2. Hoang Minh Tuan\Thang 3\phung quoc hien-tv8nc.jpg
Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển phát biểu kết luận tại phiên họp (Ảnh QH)
Không đưa nợ của DNNN, nợ của Ngân hàng Nhà nước vào nợ công
Tại phiên thảo luận, một nội dung quan trọng khác cũng được quan tâm là xác định phạm vi nợ công. Một số ý kiến đặt vấn đề nên chăng đưa một số khoản như nợ của DNNN, nợ của đơn vị sự nghiệp công lập, nợ của NHNN, nợ XDCB, nợ hoàn thuế GTGT và nợ BHXH vào nợ công.
Trả lời về vấn đề này, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng khẳng định các khoản vay về cho vay lại, vay do Chính phủ bảo lãnh đã được tính trong nợ công, kể cả bảo lãnh cho tổ chức tín dụng hay cho DN. Còn lại các khoản nợ khác của DNNN, là công ty TNHH một thành viên nên chịu trách nhiệm hữu hạn trên tổng số vốn được cấp, do đó vay không trả được thì phá sản theo luật định. Theo Bộ trưởng, cần cương quyết tránh việc chuyển nợ DN thành nợ của Nhà nước, đơn cử như đã xảy ra tại Vinashin hay như mô hình của VEC (Tổng công ty Phát triển đường cao tốc Việt Nam).  
Theo kinh nghiệm quốc tế, hầu hết các nước đều không tính nợ DNNN vào nợ công. Ngân hàng Thế giới đã đưa ra điều kiện để nợ DNNN được tính vào nợ công là khi có 3 điều kiện: thu chi của DN nằm trong ngân sách, Chính phủ sở hữu trên 50% DN, Chính phủ cam kết trả nợ cho DNNN. Hai trong ba điều kiện này chúng ta không có, do đó nợ DNNN không thể tính vào nợ công.
Đối với các khoản như nợ hoàn thuế, nợ XDCB, nợ cấp bù lãi suất chính sách... mà một số ý kiến đề cập, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết, theo thông lệ quốc tế đây là khoản vay nợ không có bên cho vay, bên nợ, và phát sinh nghĩa vụ hoàn trả của đối tượng sử dụng, vì vậy không tính vào nợ công. Trường hợp không đảm bảo cân đối, thì Quốc hội cho phép Chính phủ huy động vốn vay mới để xử lý, khi đó mới tính vào bội chi và nợ công. Tại nhiều hội thảo quốc tế, các chuyên gia cũng khuyến nghị không coi các khoản này là nợ công. Ngoài ra, khoản ngân sách vay của BHXH hiện đã được Bộ Tài chính lập đề án trái phiếu hoá, có lãi suất và được giao dịch trên thị trường để tăng tính minh bạch, hướng theo cơ chế thị trường. 
Theo tờ trình của Chính phủ, các khoản vay nợ của các đơn vị sự nghiệp công lập, các tổ chức kinh tế nhà nước, các khoản Chính phủ vay về cho vay lại tới các đơn vị sự nghiệp công lập như bệnh viện, trường học đã được tính vào nợ công, nợ Chính phủ. Còn với các khoản vay theo cơ chế tự vay tự trả, nguyên tắc tương tự đối với DNNN như nêu trên.
Riêng các khoản huy động của NHNN, hoạt động phát hành các công cụ nợ (chủ yếu là tín phiếu ngắn hạn dưới 1 năm) thực chất là nghiệp vụ điều hành cung cầu tiền tệ theo mục tiêu từng thời kỳ. Vì vậy, khoản này không có tính chất huy động vốn vay và do đó không thuộc phạm vi nợ Chính phủ.
Do đó, kế thừa Luật hiện hành, dự thảo Luật sửa đổi quy định nợ công gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, đồng thời bổ sung nội dung loại trừ các khoản nợ tự vay tự trả của DNNN, nợ do NHNN phát hành. Đây cũng là quan điểm được đa số ý kiến trong UBTCNS tán thành.
Làm rõ trách nhiệm trong quản lý nợ công
Cùng quan điểm này, Chủ nhiệm Uỷ ban Quốc phòng và an ninh Võ Trọng Việt cũng cho rằng khoanh phạm vi nợ công ở 3 đối tượng như dự thảo là phù hợp để quản lý. Việc mở rộng phạm vi nợ công nếu không cẩn thận sẽ nguy hiểm, tạo tâm lý ỷ lại vì đã có Chính phủ trả nợ. Vấn đề quan trọng lúc này, theo Chủ nhiệm Võ Trọng Việt là tập trung vào khâu điều hành, vào căn nguyên làm cho nợ công tăng nhanh, khó kiểm soát, trong đó có vấn đề chi tiêu lớn vượt mức kế hoạch, vượt khả năng trả nợ như Bộ trưởng Tài chính đã nêu. “Qua việc tổng kết, sửa đổi lần này, phải thấy trách nhiệm ở mỗi cấp, mỗi ngành trong vấn đề nợ công, thay vì chỉ tập trung vào trách nhiệm của Chính phủ”, ông Võ Trọng Việt nói.
Kết luận phiên họp, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển đề nghị Chính phủ tổng kết, đánh giá cụ thể thực trạng quản lý nợ công. Nhấn mạnh đi vay phải đặt hiệu quả lên hàng đầu, Phó Chủ tịch Quốc hội lưu ý có tình trạng nhiều dự án đầu tư không hiệu quả. Có tình trạng ngân hàng được giao ký kết vay nhưng không rõ hiệu quả thế nào, sử dụng ra sao. Do đó, quan điểm của UBTVQH là phải thống nhất trong quản lý, hạn chế “cắt khúc”, có quy trình cụ thể ngay từ lúc đi vay. Đồng thời, các chỉ tiêu về kiểm soát, an toàn nợ công, chương trình, kế hoạch vay trả nợ cần được bổ sung, rà soát, đảm bảo chặt chẽ, làm rõ thẩm quyền, tránh những thẩm quyền trung gian, không rõ trách nhiệm.
Tại phiên họp, trả lời một số ý kiến đề nghị làm rõ nguyên nhân những bất cập trong quản lý nợ công thời gian qua, nguyên nhân nợ công tăng nhanh, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho biết, giai đoạn 5 năm vừa qua, kinh tế của chúng ta tăng trưởng chỉ đạt 5,9% trong khi mục tiêu ban đầu đặt ở mức cao 7%. Tuy vậy, chúng ta vẫn đảm bảo các chỉ tiêu khác đã đề ra như an sinh xã hội, đầu tư hạ tầng giao thông đồng bộ... khiến bội chi ở mức cao trong thời gian dài. Theo Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) cũ, chúng ta còn phát hành TPCP thêm 330.000 tỷ đồng, nên tổng số vay giai đoạn 2011 - 2015 lên khoảng 1,4 triệu tỷ đồng, khiến nợ công tăng nhanh. 
Bên cạnh đó, giá trị GDP mấy năm gần đây đều thấp hơn nhiều so với dự báo, trong khi điều hành cân đối ngân sách đều theo dự toán đặt ra. Ví dụ, năm 2016, chúng ta đặt mục tiêu tăng trưởng là 6,7%, thực tế chỉ đạt 6,21%. Giá trị GDP làm mẫu số để tính các chỉ số nợ công, bội chi là 5,1 triệu tỷ đồng, thực tế chỉ đạt 4,5 triệu tỷ đồng. Do đó, các chỉ số đi theo như tỷ lệ nợ công, bội chi tăng vọt do tử số đạt kế hoạch nhưng mẫu số thấp hơn.
“Nợ công tăng nhanh là thực tế khách quan, khi chúng ta quyết chi theo nhu cầu trong khi tăng trưởng kinh tế thì chỉ có vậy. Đã bàn về nợ công, phải nhìn tổng thể về nền kinh tế, về khả năng của nền kinh tế”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nói.
Một bất cập nữa trong điều hành được Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng đề cập là trong giai đoạn 2011 - 2013, chúng ta huy động vốn nhiều kỳ hạn quá ngắn, từ 1 - 3 năm, trong khi lãi suất quá cao, có khoản 11% - 13%/năm. Do đó, nghĩa vụ trả nợ dồn vào các năm 2015 - 2017. Tuy nhiên vừa qua, tình trạng này đã được cơ cấu lại, đặc biệt là TPCP trong nước. 91% TPCP phát hành có thời gian từ 5 năm trở lên, bình quân là 8,6 - 8,7 năm, đưa danh mục TPCP cuối năm 2016 lên 5,8 năm, lãi suất còn trên dưới 6%. Đây là thành công lớn để giảm áp lực trả nợ, giảm chi phí vay.
Ngoài ra, Bộ trưởng Bộ Tài chính cũng nhìn nhận trong điều hành, sự phối hợp của các cấp, chưa được ăn ý. Ví dụ như giải ngân ODA theo dự toán thường thấp, nhưng thực tế thực hiện lại cao khiến công tác cân đối rất vất vả. “Rõ ràng là quá bất cập, vay cứ vay, chia cứ chia, trả nợ cứ trả, làm sao quản lý được. Dự toán chỉ 17.000 - 20.000 tỷ đồng, còn giải ngân đến 50.000 tỷ đồng thì làm sao bội chi không cao?”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nói./.
HY (http://www.mof.gov.vn)

Tin tức khác cùng chuyên mục